Современные проблемы безопасности строительства в России

Длительное время в России проводится реформирование правовой базы, касающейся управления процессами производства строительных работ. Проведение реформы обусловлено необходимостью создания благоприятных условий для функционирования и самоорганизации рыночных механизмов хозяйствования, которые не могут обеспечиваться и поддерживаться устаревшей системой государственной стандартизации и обязательной сертификации.

Федеральный закон № 184-ФЗ от 27.12.2002 «О техническом регулировании» (далее – ФЗ № 184) фактически свел на нет базу строительных норм и правил СССР, которая разрабатывалась на протяжении многих десятилетий и признавалась одной из лучших в мире. Замена системы государственных и отраслевых, технических стандартов и норм на обязательные для всех отраслей технические регламенты до сих пор не проведена.

В строительной отрасли России произошли кардинальные изменения. На российский строительный рынок пришли современные технологии, оборудование и материалы из развитых стран, дешевая, малообразованная рабочая сила из слабо развитых стран СНГ, без поддержки государства в условиях рыночной экономики система профессионально-технического образования скончалась. Законодательство времен СССР безнадежно устарело в самой острой его части, регламентирующей безопасность и ответственность. На фоне пробельности и правовой неопределенности погоня за прибылью при строительстве приводит к очередным трагедиям.

Чиновники, контролирующие государственные, правоохранительные органы, тесно срослись родственными, коррупционными связями с бизнесом, в особенности нарушающим закон. Предусмотренная за нарушение обязательных требований государственных стандартов, нарушение требований нормативных документов по обеспечению качества и единства измерений ответственность наступает в редких исключительных случаях, в основном как рычаг конкурентной борьбы между бизнесменами.

Статья 238 Уголовного кодекса Российской Федерации «Производство, хранение, перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности», представляющаяся нам весьма декларативной, при строительстве не работает ввиду отсутствия четко закрепленных законом требований безопасности. Преступление, посягающее на общественные отношения в сфере охраны, здоровья и защиты прав потребителей в связи с деятельностью по выпуску и продаже товаров, оказанию услуг, а также по предупреждению прихода на рынок товаров ненадлежащего качества, причиняет вред, подрывает доверие к производителям товаров и услуг. Объектом преступления являются общественные отношения в области обеспечения граждан товарами, работами, услугами и охраной прав потребителей в обеспечении безопасности жизни и здоровья.

Как яркий пример пробельности и правовой неопределенности рассмотрим одну из техногенных катастроф. Вечером 14 февраля 2004 г. в развлекательном комплексе «Трансвааль-парк» обрушился железобетонный купол над бассейном и водными аттракционами. Площадь обрушения составила 3 000 кв. м, под завалами оказалось 400 человек, потребителей услуг, пришедших отдохнуть со своими семьями. В результате погибли 28 человек, более 100 оказались в больницах с тяжелыми травмами. Впоследствии многие обратились за юридической помощью с целью возмещения вреда. К сожалению, законодательство Российской Федерации слабо защищает права потерпевших.

Столичная прокуратура обвиняла в случившейся трагедии главного конструктора проекта Нодара Канчели и начальника Московской государственной вневедомственной экспертизы Анатолия Воронина. Канчели было предъявлено обвинение в неосторожном причинении смерти и тяжкого вреда здоровью (ч. 3 ст. 109 и ч. 2 ст. 118 УК РФ), а Воронину – в халатности, приведшей к гибели двух или более человек (ч. 3 ст. 293 УК РФ). Дело было передано в Черемушкинский суд Москвы, однако впоследствии его вернули в прокуратуру для устранения допущенных в ходе следствия нарушений. Расследование по делу длилось более 20 месяцев. За это время прокуратурой проведены десятки осмотров различных объектов, допрошено более 300 человек, проведены 240 различных судебных экспертиз, в частности, уникальная по объему и специфике исследований комплексная строительно- техническая экспертиза.

Признанные экспертизой выводы о нарушениях легли в основу предъявленных обвинений. В случаях с остальными ответственными лицами – Монтажное управление № 25, «Спецстальконструкция», ГУП «НИИЖБ», турецкая строительная фирма «Кочак Иншаат Лтд.», то они к ответственности привлечены не были. Вопросы ответственности должностных лиц (в том числе должностных лиц Москомархитектуры, Госархстройнадзора, ответственных должностных лиц Правительства Москвы) следователями Московской прокуратуры не исследовались и перед экспертами не ставились.

Как следует из заключений проведенных экспертиз и материалов предварительного следствия, при проектировании имели место следующие ошибки, допущенные конструкторами:

– был принят ряд конструктивных решений, в том числе непреднапряженного железобетонного опорного контура оболочки, верхнего и нижнего узлов опорных колонн, соединения распорки Р1 и колонны без необходимого практического подтверждения и расчетного обоснования;

– в процессе проектирования были использованы ошибочные или не в полной мере отражающие реальную работу системы «железобетонная ребристая оболочка – металлические колонны со связями» расчетные модели покрытия, в связи с чем были получены и использованы при проектировании ошибочные выводы о статической определимости системы и возможности неучета ряда факторов (в частности, температурного);

– не были учтены такие определяющие работу системы факторы, как растрескивание зон растяжения бетона в бортовом элементе (контуре), большие перемещения (геометрическая нелинейность) и ползучесть бетона (физическая нелинейность) железобетонной ребристой оболочки; и, кроме того, при анализе результатов не были учтены критические растягивающие усилия в связях-распорках Р1, чрезмерные сдвигающие нагрузки в центральных колоннах крайних связевых блоков (1/4г и 1/19г), отрывы угловых колонн 1/1г и 1/22г от нижнего узла крепления;

– не были учтены температурные воздействия, вызванные перепадом температуры в периоды строительства и эксплуатации;

– была необоснованно упрощена схема задания ветровой нагрузки (не были учтены реальные эпюры ветрового давления, «отсоса» от поверхности покрытия и подветренных фасадов);

– не был выполнен достоверный расчетный анализ напряженно- деформированного состояния, прочности и устойчивости опорных колонн и их критически важных узлов при действии реальных нагрузок;

– при проектировании покрытия указанного здания были применены неверные и не отвечающие официальным и обязательным требованиям и правилам конструкторские решения, предусмотренные пп. 1.3, 1.10, 1.11 СНиП 2.03.01-84 «Бетонные и железобетонные конструкции», утвержденными постановлением Госстроя СССР от 20.08.1984 № 136 (с изм.); пп. 1.1, 1.4, 1.7 СНиП II-23-81* «Стальные конструкции», утвержденными постановлением Госстроя СССР от 14.08.1981 № 144 (с изм.); п. 6.6. СНиП 2.01.07-85* «Нагрузки и воздействия», утвержденными постановлением Госстроя СССР от 29.08.1985 № 135 (с изм.) по обеспечению необходимой прочности, устойчивости и пространственной неизменяемости отдельных конструкций зда- ния на всех стадиях возведения и эксплуатации.

Постановлением от 30 августа 2006 г. следователя по особо важным делам управления по расследованию преступлений в сфере экономики и должностных преступлений прокуратуры г. Москвы Лавренченко А.А. уголовное преследование в отношении Воронина А.Л. было прекращено по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 27 УПК РФ – непричастность подозреваемого или обвиняемого к совершению преступления.

Постановлением от 4 сентября 2006 г. следователя уголовное преследование в отношении Канчели Н.В. было прекращено по основаниям, предусмотренным п. 3 ч. 1 ст. 27 УПК РФ – вследствие акта амнистии.

Этим же постановлением уголовное дело было прекращено в соответствии с ч. 4 ст. 24 УПК РФ – в связи с прекращением уголовного преследования в отношении всех подозреваемых или обвиняемых.

Строительство – производство, связанное с созданием новых и модернизацией имеющихся основных фондов производственного и иного назначения. Конечным продуктом строительной деятельности являются объекты недвижимости в виде домов или сооружений. Эксплуатация объектов возможна, когда обеспечивается их надлежащее качество при производстве. Параметры качества на сегодняшний день устанавливаются системой актов технического нормирования в виде пока еще действующих строительных норм и правил, ГОСТов и технических условий.

Регулирование отношений в строительстве сегодня осуществляется актами технического нормирования, не содержащими правовых норм. Процесс регулирования отношений основан на применении норм технических, а не норм права. Правовой нормой в юридической науке называется правило поведения, санкционированное, установленное государством и защищаемое от нарушений с помощью мер государственного принуждения. Правовая норма является разновидностью общественной нормы, регулирующей социально значимое поведение членов общества.

Технические нормы не являются социальными и не имеют юридического значения, так как определяют порядок обращения людей с орудиями и предметами труда, иными объектами материального мира или силами природы. Нарушение технических норм само по себе не приводит к наступлению юридической ответственности. Основной формой изложения таких норм являются государственные стандарты, устанавливающие обязательные требования к продукции, процессам производства и т.д. Пункт 3.4 письма Министерства юстиции России от 03.06.1993 № 08-09/307, п. 15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции от 17.04.1998 № 42, указывается, что ГОСТы, СНиПы, СанПиНы – акты нормативно-технического характера, не содержащие правовых норм.

Юридическая ответственность возникает только тогда, когда нарушены нормы права.

Только социально-правовые нормы способны регулировать общественные отношения, технические же нормы относятся лишь к области техники и являются предметом различного рода технической науки.

Способность регулировать общественные отношения техническая норма приобретает только с приданием ей правовой формы.

Придание техническим нормам юридической силы возможно, когда техническая норма либо закрепляется в диспозиции нормы права, либо норма права отсылает к технической норме.

Систему нормативного обеспечения сферы технического регулирования должны составить принимаемые в форме федерального закона технические регламенты. На сегодняшний день длительное время идет их разработка и обсуждение. Подобные нормы должны будут обладать качественными признаками правовой нормы: содержать общеобязательные предписания, исходить от законодателя и выражать его волю, быть рассчитаны на многократное применение неограниченным кругом лиц, закрепляться в специальных нормативных правовых актах и обеспечиваться возможностью государственного принуждения.

Технический регламент, закрепленный федеральным законом, должен будет устанавливать минимальные требования безопасности, необходимый уровень показателей безопасности, учитывать риски и минимизировать их, отвечать требованиям законодательной техники, быть доступным для понимания широкому кругу лиц. Исходя из ст. 7 и других норм ФЗ № 184 технические регламенты должны устанавливаться в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан при производстве строительной продукции, при длительной эксплуатации сооружений.

Правовое закрепление норм о безопасности той или иной продукции или процессов, связанных с ее реализацией, производством, эксплуатацией, хранением, переработкой, утилизацией, связано с необходимостью установления в них норм технического плана. При этом речь идет о правилах, которые регламентируют процессы производства, принципы построения и действия различного рода механизмов и определяют порядок обращения человека с природными материалами, различного рода веществами и техническими устройствами.

Бурное развитие науки и техники требует включения в правовое поле нормативов действия различного рода устройств, обращения с материалами, веществами и оборудованием. Технические нормы, получившие закрепление в правовом акте, приобретая таким образом юридическую силу, становятся технико-правовыми нормами, нарушение которых несет юридическую ответственность, в том числе и компенсационно-штрафного характера в пользу потерпевшего.

Также сегодняшней проблемой является то, что на большинстве эксплуатируемых объектах отсутствует регламентация организации работы службы эксплуатации, которая могла бы строго устанавливать численность работников, методику, периодичность и плановость выполнения мероприятий по обслуживанию зданий и сооружений с четкой фиксацией факта выполнения мероприятий в зависимости от совокупных показателей объекта недвижимости (сложность инженерных коммуникаций, общая площадь здания и т.п.).

Такая ситуация вызвана отсутствием на федеральном уровне нормативного правового акта, регламентирующего порядок организации и проведения контроля эксплуатации зданий и сооружений, к которым предъявляются повышенные требования эксплуатационной надежности и безопасности.

Отсутствие такого рода норм, а также установившаяся на сегодняшний день практика эксплуатации зданий и сооружений не позволяют своевременно выявить и предотвратить появление критических дефектов, способных привести к обрушениям конструкций со всеми вытекающими из этого опасными последствиями.

Если рассмотреть процессы строительства в России, то можно увидеть, что лишь немногие объекты строительства в полном объеме отвечают даже пробельным, устаревшим требованиям строительных норм. Безнаказанность и погоня за прибылью доминируют, а пока на федеральном уровне вопросы строительной безопасности не рассмотрены и соответствующих нормативных актов нет.

Как показывает десятилетний опыт работы, ежегодно возрастают темпы возведения и количество уникальных и технически сложных объектов недвижимости.

Трагедия в «Трансвааль парке» заставила обратить пристальное внимание не только на повышение уровня качества строящихся объектов, но и на качество и нормативный уровеь эксплуатации построенных объектов недвижимости, в особенности сложных инженерных объектов I уровня ответственности.

Это показывает, что строительные компании склонны к увеличению объемов строительства, зачастую забывая, что возводят объекты, несущие потенциальную угрозу, и некачественное выполнение работ может привести к тяжелым общественным последствиям. Большинство компаний выступает под лозунгом «доступность», но доступность – не показатель его качественности, и не секрет, что строгое соблюдение норм и правил не несет удорожание и существенно увеличивает сроки строительства.

На сегодняшний день федеральные органы власти сильно медлят с решением проблемы безопасности строительного производства, хотя многочисленные факты обрушений эксплуатируемых объектов недвижимости уже получили сильный резонанс у общественности, а с тем качеством выполнения строительных работ, которое присутствует сейчас, не исключена возможность неоднократного повторения трагедии, произошедшей в «Трансвааль парке», причем в недалеком будущем.

Техногенные катастрофы, затрагивающие и нарушающие интересы граждан, в России случались неоднократно, однако выводы, повлекшие существенные изменения, не сделаны.

 Источник: http://www.securpress.ru/issue.php?m=54&art=935